信息离公开还有多远

政府网站是这几年来各级政府机关一直比较关心的信息化建设工程，也是政府发布信息、老百姓获取政府信息的重要渠道。

然而，记者随机进入近20多家政府网站中却发现，各个政府网站的建设呈现出巨大落差，尤其在政府信息公开方面，简直是“冰火两重天”。

有些部委网站，譬如商务部、文化部网站，不仅内容丰富、访问量大，而且政府信息公开做得相当不错——公开了政府信息公开目录，各个处室的业务一目了然。而有的网站，有失其政府门户的“身份”，网站或栏目的建设从成立之初就处于“建设中”的状态，半年不变，形成了门户网站的“烂尾工程”。

“部分政府网站是为了完成政府信息化建设任务，应对上级测评而建的‘面子’工程。”某网络建设人士对记者表示，“根本看不出它们是政府网站，信息披露对老百姓毫无指导意义。”

早在３年前，涉及政府信息公开的“民告官”案件就已浮出水面。2004年5月，上海一位69岁的董老太向徐汇区房屋土地资源管理局申请，要求查阅她的房屋产权相关原始材料时遭到拒绝。为此，董老太以政府信息不公开为由，将徐汇区房屋土地管理局告上了法庭。

当年的５月，恰是《上海市政府信息公开规定》正式施行之时。而整个案件庭审中双方主要针对两个焦点辩论：原告董老太是否享有该房产原始资料查阅权，以及此案是否适用于上海当年实施的信息公开规定。

透过此案，信息公开与民众需求的不对称现象可见一斑。根据计世资讯2006年初发布的《政府门户网站评估实践体会》进一步显示，政府信息公开成长很快。但是“关键政府信息公开不够，涉及信息资源整合、在线服务能力等方面更是明显不足”。

记者的调查也恰好印证了计世资讯的观点。一些专家和地方政府网站的维护人员告诉记者，政府信息公开的难度很大，在条例本身、权力分配，以及业务部门与ＩＴ部门的协同上存在诸多难点。

条例存在两难选择

据一些采访专家表示，《信息公开条例》带来两个矛盾体，在落实中需要引起人们的注意和重视。

一个是公开与保密的冲突。既然政府信息公开的标准和权力主要掌握在行政机关手中，那么，如何才能防止行政机关以“保密”为由，拒绝公开一些原本并不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息？另外，据记者了解，《中华人民共和国保守国家秘密法》是全国人大常委会通过的法律，《条例》是国务院通过的行政法规，前者的法律效力等级高于后者，不但如此，《条例》中的第14条也规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对，拟公开的政府信息进行审查。这也就意味着，从逻辑上讲，政府信息公开的要求应符合“保密”的要求。

另一个是“排除法”与“列举法”的矛盾。全国政府信息公开领导小组办公室有关负责人曾表示，政府信息公开制度的理念是“以公开为原则、以不公开为例外”。 “以不公开为例外”其实就是“排除法”；同时《条例》又采取了“列举法”，比较详细地规定了政府主动公开信息的事项。尽管“列举法”无可厚非，但是我们也必须看到，在许多情况下，“列举法”可能助长行政部门的惰性——对于一些在《条例》中没有列举的信息，行政机关可以公开、也可以不主动公开，而这种不公开也不会承担法律责任。

早在2003年，《政府信息公开条例》的草案就基本完成时，中国社会科学院法学研究所周汉华教授就判定：“当政府信息公开与不公开的边界出现模糊，不容易确定时，可通过利益平衡原则，根据对社会的损害和效益分析，决定是否应该公开政府信息。”但是据记者了解，刚刚出台的条例并未对这些内容做详细规定，只是将某些内容揉进了整体内容中，所以更加凸现了上述两点矛盾。

基于此种状况，人们普遍认为，出台条例的相关细则势在必行。

权力与法规的较量

在条例颁布几天后，记者开始向相关人士调查，但多数政府官员在被问及如何落实《政府信息公开条例》时，表示并未仔细观看条例，有的还反问记者“已经颁布了吗，还没有听说，也没有制定应对措施。”而反观记者采访第三方研究机构，他们已经把《政府信息公开条例》逐条审视。

随着IT技术的不断成熟，构建电子政务的各项关键技术应该说都已基本成熟，为什么有的政府网站做得好，有的做的不好呢？记者在一次电子政务大会上无意间听到某些官员的谈话：“一旦政府信息公开了以后，网上也可以办公了，要我们这些人干什么？”记者除了感到惊讶外，也不免“有些理解”——政府信息公开必将限制某些官员手中的权力，老百姓办事不再受他们的束缚，这无形也是消弱了人家“手中的权力”？然而，也正是这种观念对《信息公开条例》的落实起了很大的阻碍作用。

国家行政学院教授汪玉凯认为，此项条例的实施必将是一个艰难的、长期的过程。

首先，《政府信息公开条例》暂时只是一个条例，还没有上升到法律层面。从政府角度来讲，尽管多年来一直强调政府信息公开，但政府信息公开与否的主导权几乎完全掌握在政府官员或政府机构的手中，既然没有法律规定，政府官员和政府机构认为某些政府信息不需要公开就完全可以不公开，反正不违法；其次，尽管《政府信息公开条例》已经颁布了，但是细看条例还有许多地方不明朗，到底什么样的信息属于公开、不公开的范围，没有一个细则去区分，这样也会出现“人为判定”。这些都会大大影响条例的落地。

中国政府对市场和社会的管理作用比西方国家要大得多，政府的管理方式也和国外有很大不同。这种不同表现在管理观念、机构设置、部门职能、权力运行等多方面，这都对电子政务的发展产生了深远的影响。所以有人说电子政务的发展是“三分电子，七分

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